整筆撥款:無限輪迴地檢討有用嗎?

第69號《審計報告》就整筆撥款制度(LSG)的財務管理、服務質素、社署監察角色等方面,揭示LSG的千瘡百孔,並建議社署再次就撥款制度進行檢討。嘥氣!政府委託的「整筆撥款獨立檢討委員會」早於2008年已就LSG給予36項改善建議,政府亦因此推出《最佳執行指引》,但社福界的問題依舊沒變!

檢討、檢討、檢討!但LSG根源性的問題,不是可以靠「檢討」來解決的。

審計報告帶出整筆撥款六大問題

審計署一如過往,痛陳社署實施LSG的荒謬;我們擔心,政府可能更荒謬地用「檢討」的方法,砌詞表示乜乜優化LSG、乜乜LSG2.0。社署官員坐在灣仔胡忠總部,真的不知道業界NGOs面對什麼問題嗎?

問題一:NGOs沒有善用儲備反映政府沒有承擔社福規劃的責任

政府認為LSG有靈活性,NGOs可動用儲備發展「創新服務」應付社區需要,但面對社會需要而作出長遠規劃絕對是政府的責任;如要NGOs的「創新服務」去承擔社會的長遠需要是不公平的。萬一開展了新服務,但儲備用完,怎麼辦?馬上煞停服務?NGOs破產?期望NGOs用儲備開展新服務,或「加碼人手」強化舊有服務,絕對是「唔上唔落」。

問題二:LSG補貼與總辦事處撥款不足之問題 

在LSG資助下的服務單位,盛載了一些非LSG資助的服務計劃,是不該,甚至是原則上錯誤!這是NGOs偷竊LSG資源,還是為勢所迫?自從沒有社福規劃後,NGOs需要申請不少外間資助以應付新的服務需要,可是當中大多數是沒有提供督導資源和總辦事處的行政支援人手。

說LSG具彈性,但又不足因應社會的新需要而開展新服務;好了,當NGOs向外界申請撥款資源,在既有的服務單位推行新服務,你又說NGOs「交义補助」盗用LSG資源!?LSG既沒有彈性,更沒有人性!

問題三:NGOs薪級表透明度不足

即使「最佳執行指引」要求NGOs最高三層員工的薪酬要有透明度,但現時實際透明度仍然不足。政府只要求由社署撥款高於50%之NGOs才需要交代管理層最高三層的薪酬。NGOs可用公帑以天價聘請總幹事,沒有指引和機制供NGOs參考及監察總幹事薪酬。現時只由NGOs董事會決定總幹事薪酬,導致出現管理眾多單位的總幹事薪酬可低於管理單位數量不多的總幹事薪酬。

問題四:從來沒有嚴格執行「最佳執行指引(BPM)」

社署只有吹水的份兒,從沒有嚴格要求機構執行「最佳執行指引」。「最佳執行指引」本來針對LSG的管理問題,但至今已推行3年,大部份NGOs只是勉強完成,不少NGOs更遲交報告,有些則表示自己正在籌備報告中,背後是不少NGOs並不希望被社署管理。

社署的監管角色非常尷尬!NGOs跌入了LSG的漩渦中,想自主生存,自然不想被監管;若社署要監管,那與前LSG的「實報實銷」時代有何分別呢?

問題五:NGOs員工流失率高企反映員工薪酬待遇出現問題

審計報告顯示抽樣的6間NGOs的離職率高達14%至35%,這顯然是員工對機構的薪酬待遇和行政失當有關,但即使有「整筆撥款獨立處理投訴委員會」可讓員工就NGOs管理問題作出投訴,但實際上社署沒有權力去干預NGOs如何制定與員工有關之薪酬待遇或工作安排,這就是LSG彈性之害。

社署以政府薪級表中點薪金撥款予NGOs引致機構的內部矛盾﹕倘若員工流失率低,NGOs無法從員工之薪金起點和中點賺取差額以減少虧蝕機會,即使員工入職多年,也不會給予優於中點薪金予員工,甚至不會按員工之學歷給予相符職級的薪酬,導致同工不同酬或不同職級的普遍現象。

沒有社福規劃後,NGOs只能透過「競投」短期計劃以開展新服務,員工面對服務有機會不獲延續或終結,實在會加劇員工的離職想法。

問題六:「津貼及服務協議」(FSA)的指標不合時宜 

審計報告指出不少NGOs未能達標,但我們要以服務質素和實際工作需要的角度,去看這個問題。試從以下例子說明:

以海外領養服務為例,它以完成家庭評估數目為服務指標,當中沒有考慮尋找海外領養家庭的困難,以及同工所需要付出之評估及跟進時間。

審計報告指出有NGOs服務指標造假,除了社署是否有足夠人手監察NGOs的服務表現外,更重要是LSG下有些服務需求嚴重不足,但有些則與現時人手不足有關。例如,有關幼兒佔用緊急宿位超逾所訂期限,當中幼兒是否能找到下一個合適的家,實在不是NGOs所能掌控;又或是,將已過身的服務使用者計算在服務指標內,這可能與NGOs是否有足夠人手找到「失蹤」已久的服務使用者以終止服務有關;又例如,有嚴重殘疾人士家居照顧服務和嚴重肢體傷殘人士綜合支援服務的使用率較預期低,當中又可能因為不少殘疾人士因與家人同住而不便申請綜援,導致如需要使用服務便要自費,減低他們使用服務之意欲。

有了LSG,便有一堆服務指標(FSA);但這堆服務指標,永遠停留在喜帖街年代,一成不變,結果是玩死可憐的NGOs!

結論

審計署篤爆了LSG的荒謬,但它很客氣地叫社署去檢討;但眾多根源性問題,不是可以藉「優化」去處理的。當社署自爆自己延遲了6年才執行要求NGOs披露管理層薪津水平,大家便知道,與其檢討LSG,不如推倒它好過了,可能「優化」實報實銷制度會很受歡迎呢!